习近平总书记在十九大报告中强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

2018年6月广东省住建厅印发《关于开展共有产权住房政策探索试点的通知》，提出在广州、深圳、珠海、佛山、茂名5个城市先行探索试点共有产权住房政策，试点时限为1年。广州亟需抓住试点机遇，探索新时代住房供应方式。本文定义共有产权住房是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。

 一、广州住房体系现状分析 

（一）广州现行住房体系由商品房及保障性住房组成

广州市现行住房体系供给体系主要由商品房及保障性住房组成，而保障性住房又包括公共租赁住房（含廉租房）、经适房（图1）。在相当长一段时间内政府大力发展商品房，并将土地收益作为地方财政的主要来源。即便近年来保障性住房占比才越来越大，但积累至今，商品房仍为居民住房数量最多的组成部分；经济适用住房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，购房人拥有有限产权的、具有保障性质的政策性住房；2012年2月，广东省政府出台《广东省住房保障制度改革创新方案》，将廉租房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，是住房供应体系中重要的组成部分。（图1）

图1 广州居民住房体系分类及适用对象

（二）广州现行不同住房类型适用对象差异大

对比市国规委于2012年至2016年所公布的土地供应计划中，广州商品住宅与保障住宅土地供应最大比值为3.5:1，且近5年来广州每年一手房交易量将近1000万㎡，商品房供应以及需求如此大，主要是面向希望能改善自身生活环境的中高收入人群。

2007年12月，市政府发布《广州市经济适用住房制度实施办法(试行)》，面向本城镇户籍家庭收入未低至申请公租房的条件，又未有能力购买高昂商品房的中等收入人群。但大多为考虑到社会公平、监管力度不足等原因，于2013年取消了经适房准购证的申请，之前已获得申购证的用户有房源时可继续申请。

2012年2月，广东省政府出台的《广东省住房保障制度改革创新方案》，将廉租房并入到公租房体系后，仍按1元每平方收费。2016年7月及2017年1月，分别公布了《广州市公共租赁住房保障办法》和《广州市新就业无房职工公共租赁住房保障办法》，对象包含了本城镇户籍家庭及外来家庭，但本城镇户籍家庭申请公租房时，有相应的建筑面积及人均收入的限制，重点解决中低收人人群住房问题。

 二、广州现行住房体系发展问题 

基于广州如今住房现状，结合广州已出台的住房政策，总结出广州住房体系发展问题，主要有以下三个方面。

（一）政策对房地产商吸引不足

自2015年楼市“双限”政策逐步放开，广州房地产市场普遍呈现了回暖局面，楼市销售情况火爆，开发商看准时机加大对住宅投资力度，比2015年投资增加了33.8%。但于2016年鉴于楼市限制政策放松后楼市的火热局面，广州对楼市政策重又收紧，房地产商所面临的的压力过大，减少对住宅开发投资金额，直至2017年投资比重不断减少（图2）。

图2  2015年至2017年房地产商投入的住宅开发投资金额及增速

2016年，广州市政府所发布《广州市公共租赁住房保障办法》明确提出，将公共租赁住房建设用地纳入土地利用年度计划，且鼓励采取政府与社会资本合作方式实施公共租赁住房建设。即房地产开发商在获得土地资源时，参与公租房配建等行为可获得一定的税收减免等优惠政策，但政策优惠力度不够大，房地产商不愿意投入过多的资本及精力。

（二）住房供应结构不平衡

通过2013年至2017年住宅供应与销售面积统计分析，广州每年仅新建商品住宅房销售面积为10平方公里左右，而年度总的住宅供地面积（包括商住及保障性住房面积）都低于6平方公里（图3），说明住宅用地供应面积远低于住宅销售面积。

图3  2013年至2017总住宅供应面积与商业住宅销售面积之比

另一方面，即使每年的保障房住宅供地面积占比不断增大，但面向中低收入家庭公共租赁住房却面临资金短缺、供给不足。2017年，仅本市户籍困难家庭公共租赁住房申请户数为3142户，最后配租的仅为三分之一家庭，且如今也面对非本地户籍及新职工开放了公租房申请，每年申请的户数将增多，住房需求日益加大，供应情况堪忧。

（三）分层次住房结构多样性不足

今年广州商品住房价格的逐渐升高，房价攀升与中等收入群体住房可支付能力之间的矛盾日益凸显，尤其是在中心城区，住房市场虽有一定的供给量，然而高额房价让中等收入群体望而生畏，其又未达到保障房租赁条件，导致市场供给与需求不匹配。

2018年，仅广东省高校毕业生高达57.14万人，比2017年增加了1.15万人，增幅为2.05%，其中硕士及本科学历毕业生人数超过五成。而广州是广东省的政治、军事、经济、文化和科教中心，其拥有82所高校，集结了全省97%的国家重点学科。人才不仅需要引进，更需要留住，2017年公布的房价收入比为3.7，这对于现阶段于广州大部分人才而言，其无法承担高额的商品房房贷，又难以达到条件申请保障房，所处处境极其尴尬。住房供应结构细分层次还不够，缺乏多样性，难以满足不同类型人才的住房需求，易造成优质人才的流失。

 三、北京、上海共有产权住房制度经验借鉴 

继住建部2014年的工作部署，北京、上海、深圳、成都、黄石和淮安六个城市被确定为全国共有产权试点城市后。北京及上海分别于2017年9月及2016年3月公布了共有产权住房的暂行管理办法，对标北京和上海共有产权住房政策和实操经验，广州在推进共有产权住房建设过程中也要有以下几点认识。

（一）在价格构成上，既体现社会公平又实现社会财富增长分享

相比较经济适用房而言，共有产权住房的建设用地，由过去政府无偿划拨转变为有偿提供，可通过以基准地价的形式将土地出让金和土地开发环节税费等全额计入房屋成本，形成介于传统经济适用房与商品房价格的新型价格。

同时，共有产权住房对中低收入家庭的保障作用体现实现出“时效性”，政府只负责解决这部分家庭的暂时困难。共有产权住房为中低收入家庭提供通过拥有部分住房产权，分享社会财富增长的渠道，可以充分调动其积极性，促进社会的稳定与和谐。

（二）在产权归属上，共有产权住房的产权即非公有也非私有

公租房是针对“夹心层”提出的一种租赁式住房保障，这种方式只能起到缓和市场住房紧缺、满足特定人群住房需求的过渡性调节作用。

购房者在完成一定数额的支付后便可获得相应比例的产权，并且能够在后期住房的处分过程中分享到同等比例的收益。相比较公租房，共有产权住房不但为中低收入阶层提供一种“可将产权自有化”的保障性住房，而且也为其提供了一条分享社会财富增值的途径。

（三）设计合理申报流程和指引，做好有序供应

北京、上海的政策要求在申请摇号的过程中，对申请对象进行网上申请、联网审核、摇号名单公示等步骤，其中联网审核由住房城乡建设委会同公安、地税、人力社保、民政、不动产登记等多部门部门相互联合进行审核。通过实践发现，以2017年为例，北京开放首个共有产权住房项目，70%的房源分配至京籍家庭，中签率为0.3%；而30%的房源面向“新北京人”，中签率为0.5%，中签率较低。广州随着粤港澳大湾区发展，未来也将应该更多“新广州人”，其中不乏港澳优秀人才，繁琐的申请流程、过长申请周期、低中签率势必将影响人才落户，借鉴北京、上海经验，广州共有产权住房申请流程需做好合理设计，保障有序供应。

（四）统筹管理，有效应对共有产权房用地流拍

2018年2月统计显示，北京已有3宗共有产权房用地流拍，3次流拍均因无开发商提出竞买申请。流拍最主要原因是在房地产调控大背景下，所有土地全面限价，商品房限价，北京自身大部分房价已在下跌中。初始土地价格已经较为高昂，建设后的共有产权房又比同地段房价低廉，房地产商在中间环节“无利可图”，也就不会拍下共有产权住房地块进行建设。基于北京出现的共有产权住房用地流拍现象，广州后续在土地供应方面也许统筹管理，合理规划选址，做好前期需求分析，以应对可能出现的土地流拍影响。

 四、广州试点共有产权住房政策建议 

结合广州现行住房体系发展存在的问题，借鉴北京、上海等地实操经验，建议广州试点共有产权住房过程中注意以下几点内容。

（一）建议遴选试点，以点带面

共有产权住房作为新型住房供应类型，其适用性和可操作性需要细化研究，建议广州可以遴选试点，结合各区发展差异性，进行片区试点实施，先行先试。通过实践多方联动配合，理顺与现有不同住房类型的关系，理清各相关职能部门的责权分工，有序开展共有产权住房试点和示范建设，以便通过试点推进总结经验，并逐步推广至全市。

（二）建议优化申请流程首期保障人才

结合北京和上海的实操情况，申请和中签周期长，一方面是需求量大，供给跟不上，另一方面排队摇号等流程也相对较复杂，建议广州试行该政策过程中，提前搭建管理平台，优化申请流程。与此同时，迈入新时代，抓住粤港澳大湾区发展机遇，广州作为湾区科创发展的引擎之一，对比深圳需要强化基础研发，打造硬科技。其关键在于人才，结合目前住房体系的设计，建议推进共有产权住房的首期可以重点关注人才，充分向人才释放住房政策红利，后期可逐渐放开面向夹心层。

（三）建议采用内外循环机制的流转方式

参考了北京及上海经验，充分考虑广州自身的发展定位、目标及对人才需求，建议其产权持有期为5年，且采用内循环方式和外循环方式等两种流转方式。购房人自核准产权登记之日起满5年的，可按市场价格购买政府份额后获得完整的住房产权。持有期5至10年内，可采用内循环方式的流转，即转让给其他符合共有产权住房购买条件的家庭；10年以上可进行外部循环的上市交易，可共同向其他符合本地住房限购条件家庭转让房屋。

（四）建议有序多样化供应房源

新型城镇化与严控新增建设用地政策，促使新一轮城市更新已发展全面发力，广州城市更新的大力推进，将赋能存量载体，是带动内需推动城市经济的新增长极，建议充分利用城市更新的旧厂、旧村改造项目，盘活存量村集体物业、国有企业存量房源。与此同时，考虑北京等一些地方出现共有产权住房土地流拍的情况，建议广州要有计划、有统筹地推出房源，做好前期需求摸查，以需定供，合理规划布局和房源供应时序。

把握共有产权住房试点机遇，广州亟需在住房体系方面创新突破，构建多样化的住房制度，满足不同人群住房需求，切实做到“全体人民住有所居”，同时能够聚焦粤港澳大湾区发展，创新给以人才住房优惠，吸引更多高端人才，推动广州快速高质发展，促进广州实现中国特色社会主义引领型全球城市的目标。