智库观点 | 盘活越秀区存量老旧物业的对策研究
本文作者为本中心执行院长江浩、魏慧丽、苏晓红、刘嘉欣。课题顾问为华南农业大学城乡规划系教授叶昌东。文章内容有部分删减，原文刊载于广州市社会科学院主编的《广州蓝皮书：广州经济发展报告（2021）》p234~247，社会科学文献出版社，2021年7月。
摘要：越秀区是广州两千年来一直未曾迁移的城市中心，发展空间有限，亟待通过盘活存量老旧物业提供产业新载体，实现老城市高质量发展、焕发新活力。越秀区存量老旧物业单个面积较小、经济效益较低、物业竞争力较弱，且盘活过程中面临目标待明晰、路径待完善、阻力待破除等问题，建议通过探索协同社会多元主体利益的合力推进方式、老旧物业盘活的区级联席联审流程，以历史文化为引领，采用产业创新应用、多元业态升级、形象物业优化、金融资金创新等手段，理顺盘活路径及发展方向，实现盘活目标。
关键词：存量老旧物业 盘活 越秀区
2020年广州市城市更新九项重点工作共盘活用地34平方公里，积极颁布城市更新“1+1+N”政策体系，大力开展存量老旧物业的更新工作。随着有限土地资源被逐步开发，中国特别是广州等一线城市，大量存量物业需要改造盘活，本课题以广州市中心城区——越秀区的存量老旧物业为研究对象，实地调研走访北京路、环市路等存量老旧物业，同越秀区房屋管理局、科技工业和信息化局、发展和改革局、商务局、财政局等相关部门访谈交流，梳理越秀区存量老旧物业的现状并阐述盘活必要性，归纳其盘活的制约因素，提出相应盘活思路和建议。
越秀区存量老旧物业指越秀区现状处于空置、低效使用或者待转型发展阶段的存量经营性物业，包括越秀区属管理资产（行政事业单位物业、国有企业物业等）、专业市场、商务楼宇以及其他私人物业等。越秀区存量老旧物业大部分始建于20世纪80、90年代，统计2020年广州核心各区办公用房租金参考价，越秀区为68元/平方米*月，各街道从50到86元/平方米*月不等（见图1）。对比天河区平均租金为72元/平方米*月，猎德街、冼村街、林和街、天河南街等街道平均租金超过100元/平方米*月。越秀区在设计标准、配套设施等方面与新落成写字楼存在着较大差距，难以满足优质企业对办公环境的要求，物业效益待提升，总体竞争力不足。
图1 越秀区各街道2020年办公用房租金参考
2020年，越秀区建成重点商务楼宇380栋，建筑面积1032.35万平方米，结合2020年下半年统计数据，越秀区待招商各类商务载体规模平均约为34万平方米（见图2），而且载体规模呈现逐步增加情况，说明已公开招租的物业仍在招租，但又不断有物业出现空置情况。
图 2 2020年下半年越秀区待招商物业载体规模情况
2.1 发展空间有限，盘活存量老旧物业是越秀新载体供给的主要来源越秀区用地开发强度高达90%，而且从2014至今越秀区无一宗工业用地出让，新增用地资源有限，用地载体资源紧张。而存量用地面临着基础设施陈旧，城市环境老化，交通配套不足等问题，存量老旧物业亟待盘活。存量老旧物业将成为越秀区创新发展的重要载体来源。2.2 发展影响深远，盘活存量老旧物业是实现人民美好生活的重要方式越秀区存量老旧物业作为城市历史载体，是城市生命的一部分。老城区焕发新活力，将改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，通过消隐患、优环境、补配套、强管理、留记忆等方式，为人民提供良好的生活环境、完善的公共服务设施和公共活动空间，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实，使人民追求的美好生活更有保障。2.3 发展需求迫切，盘活存量老旧物业是越秀高质量发展的重要支撑
受粤港澳大湾区的巨型城市带兴起及广州市多中心城市空间结构的形成的影响，越秀区GDP总量在广州市排名从第一名，到现如今被天河区、黄埔区反超，白云区、番禺区紧跟其后。越秀专业市场众多，占地面积大，而产出效益低，传统产业路径依赖严重，发展亟需创新升级。
城市发展需要保护历史记忆，延续城市精神，但过分保守的历史建筑保护观念给建筑的再利用带来困难，而广州自1999年施行《广州历史文化名城保护条例》，近年来不断完善形成《广州市历史文化名城保护条例（2020年修正）》版，伴随着广州现实历史文化保护工作面临的问题与需求，需在此基础上进行探寻保护与活化相平衡的盘活存量老旧物业的实际操作路径。
按照越秀存量老旧物业的管理模式，所有权者在盘活利用闲置物业过程更多的是考虑物业出租带来的短期收益，没能从市级、区级层面考虑，缺乏让存量老旧物业服务重大发展战略的大局观。根据《广州市城乡规划条例》第四十条：“建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的使用性质、用途，不得擅自改变。”调整存量老旧物业既有建筑物的使用性质时间长、难度大、且可能涉及缴交大额土地出让金，导致盘活可行性低。《关于清理整顿建设工程规划许可证明文件使用的通知》（广公消〔2017〕1号）要求广东全省消防部门停止受理无产权、无规划手续物业的消防报批手续，导致越秀区存量老旧物业盘活工作陷入停顿。越秀存量老旧物业改造资金投入是关键，但是国有资本受限、社会资本参与不足，尤其是市场资本对短期收益追求迫切，与存量产业物业改造周期较长，时间成本较高，更多是远期收益形成矛盾。
4.1 发挥文化引领，盘活越秀区老旧物业，留住城市记忆参考成都太古里、南京老门东、重庆十八梯、西安永兴坊等文化活化的城市更新实践，一方面重视越秀区历史文化保护工作，延续历史文化名城的传统格局和风貌，深入推进城市更新和历史文化保护传承、利用创新以及人居环境提升协同互进。另一方面，在保持越秀整体风貌特色前提下，充分发挥岭南文化强大精神内核，深厚文化底蕴，多元历史建筑，多彩非遗岭南文化等文化资源的价值，吸引年轻人的创意和创新集聚，发挥文化价值产生的共鸣。4.2 盘活越秀存量老旧物业，成为产业创新应用展示新载体支持越秀区发挥资源禀赋及产业优势，基于湾区科创之芯发展定位，通过盘活越秀区存量老旧物业，打造创新应用示范区。学习北京路通过交通优化、业态提升、风貌美化、智能管理等方式，打造成为全国六个之一的国家级文化产业示范园区的做法，为越秀区存量老旧物业盘活树立榜样。4.3 鼓励业态升级，发展楼上经济、后街经济等，延伸研发及展示环节增加越秀区产业生态的丰富度，形成不同业态间的碰撞融合与联动突破，推动越秀区产业业态的进一步延展，为越秀区注入多层次产业，鼓励发展“楼上经济”、“后街经济”等，形成独特的产业聚集区。4.4 支持物业优化，下好“绣花”功夫，提升越秀区管理水平及整体形象鼓励越秀进行“最智慧”的城区管理。一方面全面布局数字新基建，推进智慧灯杆、超高清摄像头、智能交互屏幕等物联感知设备和视频设备，实时采集原始数据，充分结合物联网、5G移动互联网、大数据、智能分析等新技术的运用对信息进行传递、整合与分析，经过处理的信息被重新分类,为越秀区提供城市治理判断和决策的依据。另一方面推进无人售货车、无人清扫机、防疫案件巡查车、智能垃圾桶等5G智慧应用落地，提升街区智慧化服务水平。4.5 申请改革试点，简化审批路径，探索物业盘活的区联席联审审核流程一是争取越秀区存量老旧物业改造的消防审批获得试点，对无法提供合法有效的建设工程规划许可文件的，允许以市、区人民政府按一定形式审议通过的村级工业园改造项目的会议纪要可作为建设工程规划许可证明文件。二是学习黄埔区旧村改造经验，试行容缺审批、并联审批和信任审批，尽量压缩多项审批手续，允许缩短审批工作时间，构建完善的越秀区存量老旧物业盘活的区联席联审审核流程制度，推动越秀出台适应地方实际的规范性文件，优化工作程序及提升工作效率。三是鼓励越秀区老物业综合运用全面改造、微改造、混合改造等方式，稳步推进越秀区三年、五年、十年城市更新改造计划，支持类似南洋电器厂更新等一批项目先行示范、用活用好市异地平衡政策，实现城市存量老旧物业盘活和产业提质增效。4.6 鼓励主体多元，探索协同社会多元主体利益合力推进方式一是要求市场主体参与城市更新工作从“单求盈利”走向“兼顾公益”；二是治理视角下的城市更新更多的是要求政府从“城市更新的参与者”走向“城市更新的组织者”通过政策法规、技术规范等管理机制，协调、督促公共要素配置完善和实施落地。三是鼓励社会公众从“表达诉求”走向“深度参与”，以“自下而上”的方式参与城市更新工作，在城市更新前期阶段，征询社区公众对于地区的发展需求和民生诉求；在城市更新制定阶段，鼓励社区公众与开发主体共同参与方案制定。在城市更新实施阶段，吸引社会公众共享城市更新成果，获得认同感与归属感。四是引导专业群体从“技术专家”走向“空间资源设定和利益分配的协调者”，一方面为社区居民提供城市更新专业咨询服务，另一方面在响应地区的发展需求和民生诉求的基础上，合理调节及分配城市公共资源，从而形成协商规划，助力社会公众参与更新决策。4.7 支持金融创新，鼓励产业资本介入存量老旧物业盘活在越秀区存量老旧物业盘活过程中，资本扮演着不容小觑的角色，是盘活工作得以不断升级优化的关键力量。创新城市更新开发链条从传统地产的“拿地一开发一销售”向“投资一改造一运营”转变，通过资本的运作来打通链条中的各环节，借助特定资本平台应对各环节的融资需求，从而加速城市空间的个性化升级，进而促进被改造物业的价值提升。鼓励通过REITs或资产证券化方式，吸引产业资本投身于越秀区存量老旧物业盘活工作，尤其是介入区属管理资产中，把城市更新资产直接转化为资本市场上的证券资产，为存量老旧物业盘活的投资方降低融资成本、提高融资效率，在不增加泡沫的同时吸引市场资金，盘活存量资产，提供后续建设资金，形成良好的资金投入循环，解决资金短板问题。同时，鼓励REITs作为房地产金融的创新方式，能够推动存量老旧物业盘活的投资方由“重资产运营”转变为“轻资产运营”，提升运营能力。
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